[입법정책뉴스] 국회입법조사처는 16일 '예비내각 제도의 운영사례와 시사점' 이라는 제목의 '이슈와 논점'을 발간했다고 밝혔다.
'이슈와 논점' 보고서는 대통령 파면과 조기대선 실시로 인해 인수위 없이 대통령 임기가 시작되는 예외적 상황이 발생할 때마다 관심을 끌었던 예비내각제도의 작동 조건과 운영 현황을 영국을 중심으로 살펴보고, 대통령제 권력구조와는 조응하기 어려운 제도라고 밝힌 보고서이다.
우리나라를 비롯하여 미국 등 대통령제 국가의 경우 대선이 끝나면 당선자는 취임 이전까지 60-70일 정도의 기간 동안 대통령직 인수위를 꾸려서 집권 준비를 하는 것이 일반적이다. 반면 총선 결과 의회의 다수당이 내각을 구성하는 의원내각제 국가의 경우 정권인수인계 기간을 별도로 정하고 있지 않다.
의원내각제 국가 중에서도 영국은 '하룻밤 사이 정권교체(overnight transition)'라는 특징을 갖는데, 이는 정권교체시 야당이 투표종료 24시간 이내에 정권을 인수하여 내각을 운영하기 시작함을 의미한다.
같은 의원내각제여도 비례성 높은 선거제도로 인해서 제1당이 과반의석을 차지하지 못함에 따라 연립내각 구성이 일반화되어 있는 독일의 경우에는 연립내각 참여 정당간에 장관직 배분협상에 시간이 소요되기 때문에 조각에 시간이 걸린다.
영국의 예비내각(shadow cabinet)은 야당 대표(shadow prime minister)가 임명한 예비장관(shadow minister)으로 구성된다.
대부분 제1야당 소속 하원의원인 예비장관은 내각 각 부처의 정책활동을 감독하고, 야당 집권을 대비하여 정책대안을 제안하는 방식으로 의정활동 중에 대안적인 집권세력으로서의 역량을 시민들에게 보여준다.
예비장관을 맡고 있는 의원은 일반 의원들보다 높은 급여를 받는다는 점은 영국 의회 차원에서 이들의 특별한 역할을 인정하고 있음을 의미한다.
예비내각이 신속하게 정권을 인수하고 내각의 각 부처를 장악할 수 있게 하는 중요한 절차가 바로 예비장관과 부처 고위공무원과의 '사전 면담'(access talk)이다.
총선이 다가오면 야당대표는 총리에게 각 부처 고위공무원과의 사전 면담을 승인해 줄 것을 서면으로 요청하고, 총리의 승인과 함께 예비장관은 각 부처 공무원과의 사전 면담이 기밀성의 원칙하에 이루어진다.
사전 면담을 통해서 예비장관은 소관 부처에 대한 이해를 높이고, 고위관료들과 상호신뢰를 구축함으로써 집권시 신속하게 부처를 장악할 수 있다. 부처 공무원은 사전 면담을 통해서 예비내각의 총선공약을 파악하고 정권교체시 가능한 조직변화를 가늠할 수 있다.
사전 면담 개시 일정은 정해져 있지 않지만, 보통 총선이 실시되기 12개월-16개월 전에 하는 것이 일반적이다. 정권교체가 이뤄졌던 1997년과 2010년에는 총선일 기준 16개월 이전에 사전 면담이 개시되었지만, 집권당이 유지되었던 총선에서 사전면담이 개시된 기간은 상대적으로 짧았다.
영국의 예비내각 운영사례를 보면 예비내각이 단순히 집권시 누가 장관을 맡을지를 미리 정해두는 차원의 제도가 아님을 알 수 있다. 예비내각제도는 의회 다수당이 내각을 구성하는 의원내각제 국가이면서 선거 결과 제1당이 과반의석을 차지해서 연립정부를 구성할 필요가 없는 정치환경에서 작동가능하다.
별도의 선거를 통해 선출된 대통령이 의원 뿐만 아니라 관료나 교수 등 다양한 인재풀에서 장관을 임명할 뿐만 아니라 영국과 달리 장관은 국회의 인사청문을 거쳐야 된다는 점 등에서 우리나라에서 예비내각제도가 운영되기는 어려울 것으로 보인다
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